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柴麒敏:气候变化目标与行动间差距拉大,资金问题最为紧要

2017-11-19 来源: 财新网 原文链接 评论0条

【财新网】(特派波恩记者 周辰 实习记者 武骁)围绕目前全球应对气候变化长期目标与各国行动总体进展之间的差距问题,发展中国家与发达国家的博弈仍在继续。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心(NCSC)国际合作部主任柴麒敏,日前在德国波恩举行的《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会上表示,只有摒弃零和博弈思维,通过加强应对气候变化国际合作分享低碳转型效益,走“干中学”的、正能量的、可持续的共赢之路,才能最终弥补上述差距。这是中国在《巴黎协定》全球盘点议题上的方案和主张,也是中国参与、贡献和引导全球气候治理的重要方面之一。

同时肩负气候大会“全球盘点”谈判任务的柴麒敏在接受财新记者专访时表示,这次发展中国家空前团结,特别是在2020年前各国气候行动进度的盘点上,立场很一致,并坚持2020年前的进展是更好实施2020年后国家自主贡献的基础,发达国家应该切实履行率先减排并向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持的承诺。

11月10日,柴麒敏在波恩气候大会上作了题为“全球气候减缓、资金和治理差距分析”的主题演讲,他分别从全球应对气候变化的“减缓差距”、“资金差距”和“治理差距”三个方面概述了目前全球气候治理所面临的挑战,探讨目前全球气候治理所处的3.0时代,并解读了党的十九大关于中国成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者的论述。

三大差距分析

柴麒敏在波恩气候大会上的演讲中气候变化长期目标与各国行动总体进展之间存在的三大差距——即“减缓差距”、“资金差距”和“治理差距”,分别作了分析。

首先,全球减缓差距主要体现在宣布退出《巴黎协定》的缔约方国内减排政策的退步,可能导致2030年排放量增加1.64(1.25-2.01)亿吨CO2e(二氧化碳当量),导致新增加8.3%-13.4%的差距。如果这些新的减排差距由欧盟承担,那么欧盟必须在2030年将其原来的40%减排目标提高到70%。

其次,全球资金差距分析显示,据世界经济合作与发展组织(OECD)估计,为实现1000亿美元的LTF(长期资金)目标,比较未来多边、双边资金渠道,加上撬动私营部门的投融资规模,仍存在134亿美元的缺口。退出《巴黎协定》的缔约方不再履行资金承诺,预计将进一步拉大17.4%的差距。如果由欧盟填补空白,欧盟及其成员国必须在现有公布的资金支持额度的基础上多提供至少25.2%的资金。

柴麒敏表示,资金问题是当前最为重要和紧迫的问题,目前资金支持的规模会不可避免的影响到《巴黎协定》下2025年新的资金量化目标的设立。2009年的《哥本哈根协定》提出“绿色气候基金”概念,由发达国家作出承诺,筹集资金以协助发展中国家减缓气候变化,该提案于2010年在坎昆大会通过。2011年德班气候大会决定正式启动“绿色气候基金”,发达国家承诺,到2020年每年向发展中国家提供至少1000亿美元,帮助后者应对气候变化支出。在今年气候大会的高级别论坛上,法国总统马克龙也重申了此项承诺。目前承诺捐资的规模约为103亿左右,实际到账仅为60多亿。

但发达国家在当前的谈判进程中,通过各种技术性的理由回避上述资金差距问题,并很少作额外解释。“基础四国”(指中国、印度、巴西和南非)等发展中国家希望在此问题上向发达国家施加压力,“发达国家不能回避原来承诺的事情,不能回避支持发展中国家的责任,发达国家政府要做的事情是解决问题,而不是回避或拖延。”柴麒敏说。

最后,治理差距分析显示,全球气候治理3.0时代将呈现出复杂的局面,气候领导力空缺的情况可能会在一定时期内出现,短期内要形成更强的合作仍然需要历史条件和机遇。

《排放差距报告》与全球盘点机制

《排放差距报告》是自2010年起,由联合国环境规划署(UNEP)制定、各国专家参与,对成员国所定目标与实际完成程度之间所存在的差距做的分析报告。

柴麒敏介绍,《排放差距报告》是专家团队的研究结果,一定程度上会对谈判进程产生影响。每年发布的差距报告也与时俱进,紧跟谈判的热点,例如评估现存差距主要的来源、对标性问题。同时,现在还鼓励除国家主体之外非国家主体参与到弥补差距的过程中来。

《排放差距报告》和《IPCC(政府间气候变化专业委员会)评估报告》都为全球盘点提供了很好的信息输入,但IPCC的报告因其公允性更受到各缔约方的推崇。

为不断提升减排力度,《巴黎协定》明确了从2023年开始以5年为周期的全球盘点机制(global stocktake),这个机制的逻辑是综合地、平衡地、促进性地、自上而下的盘点全球气候行动的总体进展,包括各缔约方国家自主贡献的实施进展和《巴黎协定》长期目标的差距。如果盘点后发现有差距,需要加强全球气候行动的力度,那么各国可根据盘点提供的优良实践的信息、弥补差距的政策技术选项,自主地提高行动的力度,并通过加强国际合作来最终实现协定的长期目标。

此外,巴黎气候大会还明确要求建立《巴黎协定》特设工作组(APA),于2016年开始工作,为协定生效做准备,并为一些协定细则制定指南。

“全球盘点会让我们至少知道目前的进展如何,要做什么。”柴麒敏向财新记者表示,“APA的谈判旨在推动《巴黎协定》细则的落实能取得进展,全球盘点是其中一个。”

柴麒敏称,自上而下的全球盘点和自下而上的国家自主贡献的结合是《巴黎协定》独具的特色,是全球气候治理的创新。

“我们也觉得这种方式更符合不确定性条件下应对气候变化的‘序贯决策’(Sequential Decision,是用于随机性或不确定性动态系统最优化的决策方法),边做边学,逻辑也有点像国内的五年规划。”柴麒敏告诉财新记者:“盘点不存在对个别国家的评估,因为它是总体进展的描述。当然这其中不可避免会涉及到哪些国家做的多、哪些国家做的少,以及对发展中国家的支持多少。我个人观点,《巴黎协定》已经是基于目前全球治理现状能给出的一个比较好的解决方案,关键是各缔约方是否实质性遵守、以及愿不愿意以开放的心态持续开展国际合作。”

内部团结与谈判矛盾

在此次气候大会谈判过程中,在面临发达国家领导力分化的情况下,发展中国家表现的空前的团结。

柴麒敏介绍说,因为此前2020年前的事务在议程上体现的不那么强。发达国家借长期问题来挤压发展中国家的发展空间。而发展中国家阵营更注重2020年前发达国家是否兑现承诺,是否提供充足的支持,是否率先减排。这些短期问题的解决是长期问题的基础。

柴麒敏介绍,德班大会设计了两个工作进程,一个是2020年后的长期工作组,另一个是2020年前的短期工作组。当时发达国家更多想谈2020年后长期的工作,因为长期来看,他们的减排是下降的,但发展中国家是在上升。

涉及到具体机制的时候,发展中国家之间也存在不同的关切点。柴麒敏称,因为国情、文化、经济发展阶段的不同,在很多问题上关切会有差异,比如非洲更强调农业的问题,而海岛国家则更强调损失损害问题。“国情差异本身存在,不可能要求近200个缔约方有整齐划一的想法。”他说。

距离2020年还有两三年时间,要如何弥补2020年前存在的差距,成为重点。柴麒敏表示,从实际方面来说,弥补差距需要发达国家更大的政治推动力,“这两年也不是说不可能(弥补差距),但确实留给我们的时间不多了。”

这次谈判发展中国家在2020年前议题上的诉求取得了积极进展,是本次气候大会的三大成果之一,大会后续还将安排两次促进性对话来盘点具体的进展。■

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